再次就任美国总统的当天，特朗普签署行政命令，宣布美国将第二次退出巴黎协定。随后，美国又退出国际合作伙伴集团（International Partners Group, 简称IPG），并终止了对南非、印度尼西亚和越南三国能源公正转型合作伙伴关系（Just Energy Transition Partnership，简称JETP）的资金支持。
美国的“退群”行为给上述国家向新能源转型的进程增添了不确定性。笔者根据各个国家JETP投资计划书涉及的金额测算，美国的资金承诺总额超过40亿美元，这大约占南非初始资金承诺的12%、印度尼西亚的18%和越南的13%。作为最大的出资国，美国的退出已经造成了部分项目的取消以及资金缺口的进一步扩大。
值得关注的是，南非、印尼和越南均是中国“一带一路”倡议下的重要合作国家，与中国在基础设施、能源等领域的合作基础深厚。中国在能源规划、市场投资、清洁能源产业与技术等方面的丰富经验和教训，或可助力这些国家制定合理的规划和路径，实现经济发展与能源转型的双赢，并进一步深化中国与非洲和东盟在气候治理与能源转型领域的合作。
美国“退群”对关键国家的影响
今年3月，南非政府发布声明，指出受美国资金支持、已经在规划和实施阶段的项目已经全部取消，并且表示会和其他国际伙伴一起评估美国退出所造成的影响。稍后，包括英国以及德国、法国等欧盟成员国在内的其它JETP主要资助方——国际合作伙伴集团（International Partners Group, 简称IPG）也发布了一则联合声明，表示会继续全力支持南非实现能源公正转型，并且说明在美国的资金之外，来自IPG和其他伙伴国家对南非JETP的资金承诺达到了128亿美元，高于2022年最初承诺的85亿美元。
尽管如此，美国退群的举动还是动摇了国际社会全球气候治理的信心。阿根廷首先表示了对继续参加巴黎协定的疑虑。印尼的气候特使也公开表示，美国作为世界第二大排放国，其退出巴黎协定对印尼这样的国家来说是不公正的。尽管印尼的环境部表态会继续为抑制全球变暖做出贡献，但美国20亿美元资金的撤出，很可能让进展迟缓的印尼能源公正转型项目雪上加霜。
自JETP启动以来，南非和印尼的能源转型取得了一些进展。截至2024年11月，南非JETP已经制定了93亿美元的具体支出计划，并已经支出了其中约20亿美元。南非能源公正转型投资方案（South Africa’s Just Energy Transition Investment Plan）于2022年发布，划定了6个优先投资项目类别，分别是电力、普马兰加省的公正转型、新能源汽车、绿氢、技能培训和能力建设、以及市政能源转型。IPG决定将总计93亿美元中的27%投入电力领域，因为电力系统对其他所有领域都具有赋能效益。但是，IPG暂未对新能源汽车领域制定具体的资金投入计划。此外，退煤的计划也已经推迟。南非国家电力公司Eskom基于能源安全的考虑，决定将计划中三座煤电厂的退出延迟至2030年3月。
印尼方面，截至2024年6月30日，政府仅对近3亿美元的赠款和技术援助支出安排进行了披露，其中包括美国承诺的6000多万美元。即便如此，这也仅占JETP承诺资金的2.6%，剩下97.4%以优惠贷款为主的资金能否到位不得而知。在煤电退出的进度上，JETP机制下的优先项目有6.6万千瓦（660MW）的井里汶燃煤电厂一号机组（Cirebon-1）和皇后港燃煤电厂（Pelabuhan Ratu）两项。其中前者属于独立发电商，项目机制是利用优惠贷款置换电厂原本的债务，同时缩短电力购买协议（Power Purchase Agreement,简称 PPA）的期限，从而实现提前退役。后者由印尼国家电力公司（PLN）独资，目前还处于研究阶段，尚无明确的转型计划。在2024年的G20峰会上，印尼总统表态要将印尼完全退出燃煤发电的时间提前至2040年前，但综合印尼目前的电网基建、可再生能源发展、和煤电退出进度来看，这一目标可能过于大胆。
南非和印尼的能源转型面临着共同的困境。两国的电力需求持续增长，电力供应依靠大比例的煤电支撑，输配电网和可再生能源发展滞后。尽管可再生能源发电装机容量可以在短期内快速提升，但煤电提前退役需要至少同时满足两个条件，一是煤电机组的关闭不会对区域电力供应造成严重影响，二是电力系统的电网、储能和调峰能力等基础设施能够支撑大比例可变可再生能源并网。南非的断电停电频繁发生且电网系统老化，印尼因群岛地理导致电网碎片化，都面临着电力系统基础设施提升和扩建的迫切需求。
中国能否弥合缺口？
JETP的东道国中，南非、印尼和越南都是中国带路倡议下的重点合作国家。对这三个国家而言，中国都是目前最大的贸易伙伴，中国还是印尼的第二大外资来源。笔者认为，中国的专家团队应该尽早参与这些国家在JETP机制下开展的电力转型研究。中国在电力规划、煤电节能改造等领域的经验和教训，以及低成本的、环境气候友好的可再生能源技术和投资，可以为这些国家提供有益的借鉴和支持，帮助东道国做出合理的预测和规划，达成切实可行的转型目标。
南非Sanlam投资公司ESG（环境、社会和治理）主管特博霍·马卡巴内（Teboho Makhabane）表示，中国可能会填补美国留下的一些空白。美国原本在南非、印尼的JETP项目中，支持和参与的领域包括可再生能源发展、混合融资机制、轨道交通系统、能源规划、需求侧管理和节能、公正转型等。在这些议题上，以及电动汽车、关键矿产等领域，中国可以通过金砖国家、南南合作、一带一路等机制提供支持。
2024年，在北京举行的中非合作论坛上，50亿人民币规模的“中非绿色产业链资金”成立。作为国家开发银行中非发展基金的一部分，该资金的首个项目——南非TFC太阳能发电场已于2024年11月开工。
截至2024年底，中非发展基金已累计对39个非洲国家投资决策约76亿美元，撬动中国企业对非投资超过320亿美元，其中在南非累计投资额近12亿美元。南非只是中非绿色发展合作的一个缩影，2027年前中国将在非洲实施30个清洁能源和绿色发展项目，推动中国企业对非投资，促进非洲清洁能源、绿色交通、绿色矿产的发展和传统产业绿色升级。
作为东南亚最大经济体，也是主要煤炭生产和出口国，印度尼西亚是东南亚地区能源转型的中心，而中国将对印尼的能源转型发挥关键作用。2024年11月，中国和印尼发布《关于推进全面战略伙伴关系和中印尼命运共同体建设的联合声明》，双方同意深入挖掘新能源汽车、锂电池、光伏合作潜力，在矿产领域加强互利、可持续合作，加强能源转型全球伙伴关系。在这些领域，中印尼已经具备了良好、长期的合作基础。在过去的17年间，中国对印尼的总投资额超过了350亿美元，其中约四分之一流入了能源产业。上海通用五菱和比亚迪已经或承诺在印尼设厂，中国的新能源汽车将有机会为印尼提供城市交通系统电动化解决方案。印尼设有中国印尼经贸合作区和青山园区等两国共建的经贸合作区和工业园区，可以成为开展低碳转型示范试点的依托。
印尼对可再生能源发展的需求迫切，与中国的合作空间巨大。中国在越南和马来西亚的投资已经帮助这两个国家成功加入全球太阳能光伏组件制造市场，未来可以充分利用印尼在原材料供应上的优势，加大在印尼的投资力度，支持东盟太阳能制造业区域一体化，成为产业制造枢纽。2023年11月，中国电建集团承建的东南亚最大漂浮光伏项目——印尼芝拉塔漂浮光伏项目实现全容量并网发电；2024年3月，国家能源集团旗下国电电力中标印尼卡朗卡德斯10万千瓦漂浮式光伏电站项目。中国和印尼深化战略合作，不仅是帮助印尼实现“2045黄金愿景”的重要力量，还可能成为驱动东盟经济低碳转型的基点。
JETP机制对“一带一路”能源合作的启示
JETP是政府间达成的多边合作伙伴关系，具有浓厚的国际政治色彩，是发达国家争夺气候变化问题话语权和主导权的重要抓手。JETP的资金承诺中，绝大部分是优惠贷款和商业贷款，在资金体量和资金种类上都与东道国的实际需求难以匹配，使东道国面临如何合理利用资金的压力和挑战。JETP一方面对东道国提出提高退煤目标、加速转型进程的要求，很可能促使东道国在缺乏低成本、高效益的电力基础设施，尤其是可再生能源技术和产能支撑的情况下，片面追求过高的目标。如果操之过急，将在这些本来就面临电力短缺的发展中国家，引发更严重的电力危机。
因此，中国在与其他发展中国家合作时，两国政府间可制定双方认可的相关领域国家规划和有针对性的双边合作框架，降低投融资风险，推动具体合作项目的实施。以印尼为例，印尼当前的可再生能源投资政策对外资控股比例有严格限制，制约了可再生能源项目开发的外资参与度，同时也降低了煤电退出后在原址进行再利用的可能性，限制了能源转型的潜在成效。建议中国政府借鉴JETP的机制，积极与东道国政府协商，制定保护中国企业合法权益的保障措施，同时积极寻求多边金融机构的支持，拓展融资渠道，在带路国家开启共赢的能源与电力领域合作。
