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报告:中国空气素质大幅改善 但须警惕严格控污政策的高社会成本

一场“反污染战争”改善了中国的空气污染问题。数据显示,中国各地的空污水平大幅下跌。不过,专家警告,‘指挥与控制’式的治污虽有效,中国若过度依赖这类政策,空污改善程度终会遇瓶颈。

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中国人在烧饭做菜和取暖时,一般都会用到骑士用脚踏车载着的这些炭块。在中国,煤炭供暖设备排是颗粒物污染的主要来源之一。图源:Let Ideas Compete / Flickr

对于中国河北省许多农村居民来说,2017年的冬天异常寒冷难耐。

那年夏季,中国官方在发现国内空气素质离所设目标仍有一段距离时,为迅速减缓空气污染问题,在河北省大范围推展了家庭供暖的“煤改气”转型,只不过一些时候它在取走住户用以取暖的燃煤锅炉前,未来得及给予他们天然气或电气驱动的供暖设备。

强硬的政策导致好些村落居民在没有暖气设备的情况下,整个冬季挨冻受罪;因天然气供应短缺,互联网上也骂声一片。尽管官方报道显示没有有任何人命伤亡,但中国环境部当时在发布的一份通知中,承认此次行动“引起民众对供暖燃料来源的焦虑”;英国广播公司BBC等媒体也将事件形容为“供暖危机”。

中国官方突如其来的全面禁煤效果适得其反,甚至之后得喊停,事件在一项与空气污染有关的新报告中被列为中国在“反污染战争”中以“指挥与控制”(command-and-control)式手法严厉治污的反面例子。报告提醒,这么做或会引起社会反弹。

由芝加哥大学能源与环境政策研究所(EPIC)发布的这项报告指出,中国下来应更着重“以市场为本的控污手法”。报告建议中国这个世界温室气体排放大国,将重点放在为减缓污染而制定的排放交易计划(emissions trading schemes)上。报告说:“这将能让中国在低成本且不用面对利益相关者大力施压的情况下,维持目前的控污工作。”

全球污染水平下降“全因中国”

本月发布的这项“空气质量-寿命指数”(Air Quality Life Index,简称AQLI),认可了中国在解决颗粒物污染问题方面的成功举措。数据显示,从2013年至2020年,中国的空气污染水平下跌了39.6%。

2019年至2020年,全国空气污染水平也下降9.1%。在首都北京,污染监控的关键指标 —— PM2.5年均浓度,即大气环境中直径少于2.5微米、会滞留肺部深处的细颗粒物 —— 同期下跌了8.7%。

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中国大陆各大地区不同时间点的PM2.5浓度。图表中PRD为包括广东及香港与澳门行政区的大珠江三角;YRD为包括上海、江苏、浙江的长江三角;BTH为包括北京、天津、河北的京津冀。图片来源:AQLI

报告点出,若不是中国已迈入第八年的“反污染战争”奏效,人口加权(population-weighted)后的全球平均颗粒物污染水平料会稍微上升。报告说:“自2013年,全球平均空气污染水平持续下跌,水平下降全因中国。(中国反污染战争)在污染治理方面有着持续且切实的影响。”

报告也说:“污染改善后,只要情况能维持,中国人民平均也能多活两年。” 若中国空气污染水平较2020年水平进一步下跌,以符合世界卫生组织对健康空气质量的标准,中国人民的平均寿命则可延长达2.6年。

关键在于中国是否能达到这些标准,并不断改善空气污染情况。过去十年,中国政府已关闭、迁走且减少了大量加剧空气污染问题的企业,在各行业执行更严格的污染排放条例,为地方政府设定严格的减排目标,以及派遣上千个“督察队”,到各省市检查和审核地方控污成效,确保治理工作达标。

报告点出不同利益相关者对此的不满与反弹,表示当中有在社交媒体平台上申诉政府环境条例太严格的利益相关者,也有被受影响企业裁退的员工。报告说:“一系列措施是奏效了,但这当中涉及显著的社会成本。虽然国家在减排方面见到了成效,但这些措施忽略了不同企业、行业与区域减排成本的悬殊,政策目标是达到了,但却也带来庞大的经济及行政成本。”

东南亚可学习中国收紧车辆排放标准

而尽管中国的全国碳市场去年7月开始运行,且这意味中国下来将可实施针对颗粒物污染的排放交易市场,但迹象显示,在环境监管方面,中国官方仍会坚持由上至下的方法。今年4月,北京大学环境科学与工程学院院长朱彤在接受官方管理新闻周刊专访时指出,若要解决空气污染问题,让中国见蓝天,就必须严加控制排放污染物的各行各业。

朱彤是中国国内研究大气污染最顶尖的科学见之一,曾在2007年北京举办奥运等中国大型国际活动前在空污治理方面给中国政府提供指导。他在访问中也说,中国污染治理的实践以及其掌握的相关技术等经验,可以帮助其它面对相同挑战的国家。

自2013年,全球平均空气污染水平持续下跌,水平下降全因中国。

AQLI,2022年6月

根据AQLI报告,这可包括污染情况持续加剧的东南亚国家。最新数据显示,东南亚的6亿5000人口中,几乎所有人生活的地方颗粒物污染水平都超过5微克/立方米,即世卫组织对空气中可接受颗粒物含量的上限。当中,新加坡和印度尼西亚2020年的空气污染水平,因印尼苏门答腊岛和婆罗洲森林火灾数量减少而有所改善,但柬埔寨和泰国的PM2.5水平分别上升了25.9%和10.8%,主要原因为季度性的森林和泥炭地火灾,以及车辆排放。

报告形容空气污染是个难以解决的问题,建议东南亚借鉴中国经验,落实更严格的车辆排放标准,并且加以管控工业排放。

报告指出,目前印尼、越南和泰国的车辆排放标准都不及中国和印度严格,车辆因此被允许排放一氧化碳和一氧化二氮(NOx)等毒气。在这些国家,车辆废气排放都只须达到欧洲4号标准,这意味其NOx排放是一般排放量的三倍,硫排放为五倍。

工业排放方面,与中国的燃煤发电厂相比,印尼的燃煤发电厂 —— 其中首都雅加达100公里范围内就有大约十家 —— 的NOx和二氧化硫排放限制都是中国的三至7.5倍。

报告作者说:“若要减少空气中颗粒物浓度,延长人的寿命,并且在改善空气素质也同时限制导致气候变化问题加剧的温室气体排放,强有力的空气治理政策,如限制化石燃料燃烧的政策仍是重要的。”

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